原标题：终身教育背景下高等教育自学考试制度的改革与完善

作者简介：戴一飞，教育部考试中心，北京 100084 戴一飞(1982- )，女，湖北武汉人，教育部考试中心助理研究员，博士，主要从事教育测量与评价研究。

内容提要：修订《高等教育自学考试暂行条例》是当前改革和完善高等教育自学考试制度的重要内容与基础性工作，必须首先坚持党的领导，符合宪法至上和依法治教的精神，在立法权限之内根据程序要求，充分吸收公众意见，适应社会和教育发展的客观规律，在具体条文的修订时还应兼顾高等教育自学考试的现状，吸收自学考试制度发展的最新成果，并适当为自学考试服务国家终身教育体系的构建留出一定空间。

关 键 词：终身教育 高等教育自学考试制度 依法治教

标题注释：国家教育考试科研规划2017年度课题“研究生招生考试中法律类综合能力测试的创设及其与现行法硕联考的衔接研究”(GJK2017044)。

中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1674-5485(2018)08-0069-05

党的十九大报告指出，建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置。要办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质。新时代，如何进一步为自学考试制度的转型保驾护航，落实立德树人根本任务，促进高等教育内涵式发展，服务学习型社会的构建，是目前迫切需要思考和关注的问题。

一、自学考试制度基本法规的完善历程

根据教育部《依法治教实施纲要(2016-2020年)》中“坚持教育立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，以法律规范引领和推动教育改革、促进和保障教育发展”的要求，急需对《高等教育自学考试暂行条例》(以下简称《自考条例》)进行修订。《自考条例》是我国高等教育自学考试制度的纲领性文件，标志着自学考试事业正式走向法制化轨道。与昔日自学考试在我国高等教育资源短缺时期所发挥的学历补偿作用相比，今日的自学考试受制于制度设计，反映出与教育发展实际相脱节、转型艰难等问题。现行《自考条例》中的一些条款明显存在滞后性，不利于自考事业的发展，亟待修订。

《自考条例》并不是我国规范自学考试制度唯一的行政法规。1980年12月国务院转批教育部《关于高等教育自学考试试行办法》的报告、1981年1月国务院正式发布的《高等教育自学考试试行办法》以及1983年5月国务院转批教育部等部门关于成立高等教育自学考试指导委员会的请示的通知，都曾在一定时期内发挥着规范作用，只是在《自考条例》制定之后，上述规范性文件在常规的法律清理工作中，逐一被废止。《自考条例》是1988年3月3日由国务院发布并实施的规范性法律文件。2001年，全国考委五届一次会议曾提出修改《自考条例》的动议，并在吸纳社会有关方面意见和建议的基础上，形成了《自考条例》的修改意见，提交2002年全国考委二次会议上讨论，意见中对自学考试的方针、任务、机构、职责、经费、考生权益等方面进行了调整，[1]建议将终身教育等新观念，体现素质教育、创新教育等新要求融入修订内容当中。[2]后因种种原因，此次修订工作的成果没能正式出台。在国务院推进审批制度改革过程中，2014年7月29日《国务院关于修改部分行政法规的决定》对《自考条例》有过一次修改，将其第六条第三款第三项修改为：“制定高等教育自学考试开考专业的规划，审批开考本科专业”。第十一条修改为：“高等教育自学考试开考专科新专业，由省考委确定；开考本科新专业，由省考委组织有关部门和专家进行论证，并提出申请，报全国考委审批。”从而将自考专科专业审批权下放给省级教育主管部门。这次行政立法活动严格来说属于规范性文件的清理。2015年5月，国务院取消了全国考委(教育部)对省级自学考试机构开考高等教育自学考试本科专业的审批权限。2016年2月，国务院又取消了省级考委对于专科专业的审批权限。国务院的这两次取消审批权的决定实质性地修改了《自考条例》的有关条款，只是并没有像2014年那样公布修改后的文本。此后，围绕自学考试的法制建设再无实质性推进。

二、修订《自考条例》必须符合立法原则

(一)坚持宪法至上与党的领导

宪法是一国的根本大法，处于一国法律效力等级的顶端。我国现行宪法明确规定，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，第八十九条还进一步规定行政法规应当依据宪法和法律制定。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出，坚持依法治国，首先是要坚持依宪治国。因此，宪法至上是修订《自考条例》首先要坚持的一项原则。我国现行宪法第十九条第三款规定：“国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。”其中“鼓励自学成才”是现行《自考条例》的制定依据，并被写入《自考条例》第一条当中，直接反映出宪法至上原则的要求。同时，依据“鼓励自学成才”建立高等教育自学考试制度也是符合宪法原意的，是国家对保障公民受教育权这一宪法义务的具体落实，体现了宪法精神。在这个意义上，旨在“鼓励自学成才”的制度设计无论处于何种历史时期，都应当存在并且应始终为提高公民整体素质服务。

党领导立法是我国的一项政法实践和立法惯例。[3]《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第三条规定立法要坚持中国共产党的领导，因而坚持党的领导是修订《自考条例》的刚性原则。《自考条例》的修改应当全面贯彻十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想作为指导，符合依法治教的要求，落实立德树人根本任务，深化教育改革，加快建设学习型社会，大力弘扬社会主义核心价值观，努力培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人，培养担当民族复兴大任的时代新人。修订《自考条例》还应当服务于促进搭建终身学习“立交桥”，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，提供多次选择机会，满足个人多样化的学习和发展需要，改革和完善高等教育自学考试制度，为建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接作好制度准备。与坚持宪法至上相比，坚持党的领导赋予修订《自考条例》